摘要：社會組織是推進粵港澳大灣區高質量發展不可或缺的重要力量。推動粵港澳大灣區社會組織合作創新，需要明確社會組織合作創新的政策、機制與平臺，組建社會組織合作創新樞紐，進一步深化多方合作內容，試點突破推動工作。本文從促進大灣區高質量建設高度出發，總結分析了粵港澳大灣區社會組織合作創新現狀與存在問題，并提出了支持粵港澳大灣區社會組織合作創新的政策建議。

關鍵詞：粵港澳大灣區 社會組織 合作創新

粵港澳大灣區擔負著“支持香港、澳門更好融入國家發展大局，為實現中華民族偉大復興更好發揮作用”的重任。為進一步推進大灣區國際一流灣區和高質量發展典范建設，聚焦大灣區科技創新、產業協同、民生改善等重點領域建設，應當充分發揮社會在組織整合社會資源、提供社會服務、表達社會訴求、創新治理方式與增進治理成效方面的功能，推動粵港澳大灣區社會組織全面合作創新。

一 粵港澳大灣區社會組織合作創新現狀

（一）明確合作創新的任務與機制

1.在任務方面

一是中央發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，要求充分發揮社會組織承接政府職能轉移的作用，發揮行業協會商會的積極作用；強化港澳同內地社會福利界合作，深化社工交流與養老服務。

二是廣東省發布《廣東省推進粵港澳大灣區建設三年行動計劃（2018—2020年）》，在科技創新合作，加強粵港澳青少年交流，推動文化交流，推進大灣區學校互動交流，推進文化遺產弘揚和保護合作，支持養老機構建設和養老產業發展，深化社會治理合作等方面給社會組織參與大灣區建設提供了廣闊的政策空間。

三是在地方層面，2019年4月，深圳出臺《深圳市貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉三年行動方案（2018—2020年）》，支持香港、澳門投資者在深圳興辦養老機構享受與深圳民辦機構同等待遇，鼓勵港澳地區優質社會服務機構在深圳開展業務。2019年，廣州市印發《關于推動粵港澳大灣區社會組織交流合作的行動方案》，探索推進粵港澳大灣區社會組織交流合作，促進社會組織共同參與大灣區城市民政及社會福利事業建設。2020年8月，珠海市民政局印發《港澳專業社會工作從業人員在珠海市執業規定（試行）》，支持、鼓勵港澳社工來珠執業。2021年，廣州市和深圳市簽署了《深化廣州深圳社會組織工作交流合作框架協議》，推動廣州和深圳兩地社會組織在“雙區”建設、“雙城”聯動中發揮更大作用。

2.在機制方面

建立粵港澳大灣區城市民政及社會福利政府部門聯席會議制度。2019年3月，大灣區11個城市簽署了《粵港澳大灣區城市民政事業協同發展合作框架協議》等三個政策文件，為推動粵港澳大灣區建設、實現粵港澳共同繁榮發揮民政及社會福利政府部門的積極作用。

粵港澳大灣區11個城市開展共同提升養老服務質量、探索開展特殊群體互助關愛行動、探索推進社會組織交流合作、推進社會工作交流合作、探索推動自愿性社會服務、探索開展慈善事業共建共享行動、探索開展民政及社會福利部門專業人才共育行動、鞏固開展養老機構扶持助力行動、有序實施義務工作拓展提升行動、探索開展民政及社會福利領域深度共研行動、探索推動體制機制共建共享行動11項共同行動項目。

（二）組建社會組織合作創新的平臺

1.傳統總會與聯盟

香港深圳社團總會自2003年成立至今，通過舉辦交流探訪及座談會，加強香港與深圳在經貿、文化及旅游等方面的合作。總會亦熱心傳揚中國傳統美德和國家發展理念，通過不同活動團結鄉親力量，傳遞忠孝精神，發揮愛國愛港的正能量。2018年，廣東省醫師協會、香港西醫工會、澳門中華醫學會等機構共同發起成立粵港澳大灣區醫師聯盟。同年，廣東省律協推動建立了粵港澳大灣區律師協會聯席會議制度，并召開了首次粵港澳大灣區律師協會聯席會議。2019年6月，粵港澳大灣區教師聯合會成立，大會集結了粵港澳三地教育管理部門、研究機構以及學校的領導、專家和優秀教師，分享了粵港澳三地創新教師培養、推動教育融合、促進教師發展的新方法、新路徑。2020年11月，粵港澳大灣區中小學校長聯合會成立，強化校長專業引領和各地學校融合互通。2021年9月，151家會計師事務所（廣東83家、香港53家、澳門15家）及廣東省注冊會計師協會、香港上市公司審核師協會、澳門會計專業聯會簽署《粵港澳會計師行業發展戰略協議》。

2.新型合作創新平臺

2022年5月，廣東省政府橫琴辦社會事務局與珠海市民政局簽署《橫琴粵澳深度合作區社會組織高質量發展共建框架協議》，推進共建合作區社會組織高質量發展新體系。2022年12月，粵港澳大灣區（南沙）社會組織合作創新基地在廣州南沙掛牌成立。基地由廣東省社會組織管理局、廣州市等灣區城市民政部門和廣州市南沙區民政局三級合作共建，核心任務是培育孵化具有服務灣區能力的社會組織和合作項目，建設立足灣區、協同港澳、面向世界的活躍、前沿和具有一定創新性的社會組織聚集區，通過大灣區社會組織“一站式”服務機制，設立顧問委員會、專家委員會、戰略合作伙伴委員會及秘書處四大核心部門，構建傳播展示、交流合作、培育發展、項目對接、智庫研究、綜合事務六大功能板塊，建設科技創新產業合作、青年創業就業合作、高水平對外開放、規則銜接機制對接、高質量城市發展五大社會組織發展樞紐，聚集社會組織勢能，為促進大灣區創新社會治理、擴大對外交往等發揮作用。

（三）粵港澳大灣區社會組織合作內容不斷深化

1.從民生領域率先破局

粵港澳大灣區的社會組織合作開始于民生領域的合作，并逐漸深化。早在2008年，廣州荔灣區政府和香港國際社會服務社在逢源街道合辦了“穗港家庭綜合服務中心”，開政府購買服務的綜合家庭服務中心之先河。2013年，根據CEPA補充協議九，商務部、民政部聯合下發《關于香港、澳門服務提供者在內地舉辦營利性養老機構和殘疾人服務機構有關事項的通知》，允許香港、澳門服務提供者在內地設立營利性養老機構和殘疾人服務機構。2017年，廣州與香港社區發展促進會合作開展廣州市社工服務站標準化建設工作。2019年11月，作為澳門社團在內地開設的第一個社會服務中心，澳門街坊會聯合總會廣東辦事處橫琴綜合服務中心正式揭牌。2020年1月，澳門民眾慈善會廣東辦事處揭幕啟用，該辦事處是澳門民眾慈善會在廣東設立的首個辦事處。港澳服務類社會組織在養老、殘疾人服務、社區服務等領域與粵九市建立了比較密切的合作關系，這種合作為粵港澳大灣區社會組織的合作發展奠定了良好的基礎。

2.專業領域合作不斷深化

2016年以來，廣東省律協先后舉辦多場次專題講座，邀請60位香港大律師與廣東省近千名律師進行專業交流，并形成了粵港律師“講座+互動+小范圍深度座談”的交流模式和“大律師事務所+內地律協”的新型交流平臺。2020年3月，深圳首家粵港澳三地聯營的律師事務所掛牌成立，該律師事務所重點關注粵港澳大灣區“三稅區、三法域、三貨幣”背景下人員、物資、資金、信息互融互通所產生的法律問題，為跨境商業交易、跨境爭議解決、企業投融資、科技創新等提供法律方案。佛山市引導和鼓勵市僑商投資企業協會、留學人才協會、青年商會、社工服務機構等社會組織加強對外交流合作，佛山市青年商會積極開展港澳青年交流活動，分別接待了香港廣東社團總會、澳門青年商會、國際青年商會臺灣青商總會等社團。

3.信息交流形式豐富

2019～2020年，廣州市連續舉辦粵港澳大灣區社會影響力暨廣州慈善盛典，邀請粵港澳研究機構、高校專家、香港賽馬會等慈善機構參與，成立粵港澳大灣區社會影響力研究基地，打造慈善灣區，共同提升了大灣區公益慈善影響力。2019～2022年，廣州市連續四年舉辦粵港澳大灣區社會組織合作論壇，邀請大灣區社會組織負責人、專家學者等共同探討推動社會組織創新，促進了大灣區社會組織發展經驗交流和相互學習。

（四）群團組織發揮引導作用

1.廣東省婦聯歷來重視與港澳社會組織加強交流合作，增進與港澳婦女組織的情感交流

廣東省婦聯與港澳婦女組織交往密切，專設港澳特邀代表和執委，并在2019年起配備了港澳兼職副主席。2020年11月，廣東省婦聯與港澳婦女組織簽訂了《粵港澳大灣區婦女融合協同發展框架協議》。2021年12月，廣東省婦聯主管的第一家境外社會組織代表機構——澳門婦女聯合總會廣東辦事處在橫琴粵澳深度合作區揭牌啟用，為粵澳兩地居民提供婦幼發展服務及其他社會服務。

2.團省委和省青聯積極與港澳青年組織開展交流合作，服務港澳青年

近年來，團省委加快搭建粵港澳臺青年交流合作平臺，推動實施“青年同心圓計劃”。聯合港澳機構建設38家大灣區青年家園，發行大灣區青年卡，開通12355港澳臺青年服務熱線，并推出《粵港澳大灣區青年資訊通》，為港澳青年發展提供“一站式”服務，助力打通港澳青年來粵發展“最后一公里”。

3.廣東省工商聯與港澳主要商會日常溝通聯系，積極參與商會舉辦的活動與來訪事宜

2004年，粵港澳主要商會高層圓桌會議由廣東省工商聯（總商會）、香港中華總商會、澳門中華總商會等粵港澳主要商會共同發起，現有正式成員商會16家，2023年舉辦了第21次會議。三地工商團體攜手共進，聚焦推動高質量發展，進一步提振企業發展信心；聚焦整合優勢資源，進一步搭建合作服務平臺；聚焦產業融合升級，進一步推動構建現代產業體系；聚焦企業創新發展，進一步推動建設國際科創中心；聚焦大灣區青年發展，進一步助力高水平人才高地建設，為粵港澳大灣區發展提供新思路，賦能新動力。

總體上看，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》公布以來，以深圳、廣州、珠海為代表的內地城市與港澳地區的社會組織之間的交流合作快速發展。

二 存在問題

（一）社會組織自身能力有待加強

截至2022年12月，粵九市登記注冊各類社會組織41659個，每萬人擁有社會組織數僅為5.3個，與世界發達國家（一般超過50個）相比差距很大。而且粵九市社會組織主要集中在深圳、廣州、佛山三個城市，分別占比26.3%、18.7%、13.8%，合計占比達到58.8%，其他城市發展明顯滯后。社會組織除空間分布不均衡，類型分布也不平衡。根據社會組織任務性質分類，包括行業性社會組織、聯合性社會組織、學術性社會組織、專業性社會組織等。在粵九市的社會組織中，行業性社會組織3443個，聯合性社會組織7834個，學術性社會組織1237個，專業性社會組織4905個，公益慈善類社會組織1115個，公益慈善類、技術服務類社會組織發展明顯滯后。從行業分類來看，粵九市社會組織主要是教育類，占比高達54.7%；其次是社會服務類，占比為16.0%。社會組織過度集中在教育等領域，工商業服務、法律、職業及從業服務等專業類社會組織發展無法滿足群眾需求。同時，一些社會組織沒有完善的運行管理制度，缺乏穩定的資金、技術和專業人才保障，社會公信力也不夠強，嚴重制約了社會組織開展有效的項目策劃、資金籌措、項目運作等工作。

（二）現行政策影響港澳社會組織落地

受現有法規和政策的制約，港澳社會組織（非政府組織）對來粵落戶或開展實質性合作意愿較高，但實操較為謹慎，因為社會發展和社會治理領域的合作開放程度不及經貿領域。

隨著粵港澳深度融合發展，現行政策對港、澳、臺人士深度參與社會組織經營給予了更寬松的條件，如《廣州市社會組織管理辦法（2015年修正本）》規定“港、澳、臺人士在本市投資興辦經濟實體并在本市工商注冊的，可以擔任本市社會組織除法定代表人之外的領導職務和非領導職務，但應當按照相關規定報有關部門審批”。盡管如此，根據《社會團體登記管理條例》及有關政策，審批條件一定程度上對港澳與珠三角資源要素在社會組織層面的深度交流與合作造成影響。根據《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》和我國社會組織的監管辦法，非政府組織到境內設立代表處和開展業務活動，需要在省級公安部門登記、備案，并由省級政府部門作為業務主管單位，但現實中由于操作困難、意識和理解不同以及政府部門的意愿等因素制約，該條件一定程度上影響了港澳社會組織落地。

（三）培育發展平臺能力不足

現階段，粵港澳大灣區內部對社會組織發展培育的力度還不夠大。一方面是缺乏長期性和綜合性社會組織合作孵化平臺。比如，當前對粵港澳青少年交流活動資源統籌不足。另一方面缺乏大灣區社會組織間的生態鏈、行業標準平臺及重大合作項目平臺。盡管大灣區基金會的數量居全國前列，但其溢出效應不足，在行業內部沒有形成一個有效的生態鏈。并且，現階段大灣區社會組織合作創新缺乏粵港澳三地政府的頂層設計與政策指引。

（四）資金資源支持力度不夠

當前，粵港澳大灣區社會組織合作創新處于快速發展階段，但資金不足嚴重制約了大灣區社會組織合作意向與行動。一方面，公共財政的專項支持力度不夠，加上為社會組織提供金融服務的孵化基金、種子基金缺乏，導致當前大灣區粵九市社會組織合作交流的相關經費基本上為社會組織自籌，資金壓力較大。另一方面，大灣區現有資金沒有充分發揮資助引導作用。當前，大灣區社會組織資金主要源于政府、企業和公眾，來自基金會與慈善會的資助較為有限。

（五）合作交流的信息機制建設不足

粵港澳三地社會組織之間缺少信息的及時共享。究其根源，一方面是粵港澳三地在社會組織領域缺乏信息共享的技術平臺和政策支持；另一方面，內地對跨境信息交換實施比較嚴格的管制，監管部門立足信息安全，對任何跨境的信息流動都保持敏感態度。此外，社會組織信息共享困難還因為監管部門之間信息難以互通，廣東省民政部門、省內相關業務監管部門與港澳相關機構之間的信息交流渠道較少，省級層面對深圳市的社會組織基本信息采集較少，并且內地主管部門對港澳社會組織管理制度了解不足，缺乏對港澳社會組織相關制度的系統性梳理。

三 粵港澳大灣區社會組織合作創新的對策建議

（一）高質量發展合作創新平臺

粵港澳大灣區社會組織合作創新需要專門的平臺，通過合作創新平臺引導大灣區社會組織交流合作，探索港澳社會組織落地入戶，提升社會組織能力與服務水平，代表大灣區社會組織從業者發聲。廣州南沙已經組建了粵港澳大灣區社會組織合作創新基地，擔負著聚集社會組織勢能，促進大灣區創新社會治理，擴大對外交往，探索、推進和深化穗港澳社會組織合作與交流的重任。

在自身建設方面，應當充分賦能大灣區各個社會組織合作創新基地，支持基地的人才、資金與鏈條建設，使之有能力完成自己的使命。要為各個基地搭建頂層設計的架構，協調政府資源，規劃人員結構，建立一支能夠承擔起責任的隊伍；要在財政上保證大灣區各個基地的基本開支與活動經費，確保基地長久的生命力；要充分拓展基地的合作方，通過社會辦基地，使之具有鏈接社會資源、自身拓展與“造血”的功能。

在業務方面，要積極推進大灣區社會組織合作創新基地信息機制建設，使基地成為大灣區社會組織生態鏈的樞紐，建成大灣區社會組織信息庫；基地要通過同大灣區社會組織交流，匯集大灣區社會組織的利益表達，分析大灣區社會需求，形成自己獨特的研究能力與政策表達能力；基地要通過發布社會組織發展標準，舉辦論壇與培訓班，提升大灣區社會組織的能力。

（二）積極試點推進港澳社會組織落戶粵港澳大灣區

在積極推進粵港澳大灣區建設的背景下，大灣區社會組織合作創新最為重要的是推進港澳社會組織在大灣區合法注冊。應當選擇前海、橫琴與南沙，試點推進社會組織合法注冊。

以南沙區為例，為深入貫徹落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡稱《南沙方案》）和廣東省委省政府、廣州市委市政府以及廣東省民政廳工作部署，全力支持南沙與橫琴、前海共同發揮戰略支點作用，共同引領粵港澳大灣區協同高質量發展，應為引進、發展一批國際智庫和符合南沙規劃發展、大灣區建設需要的頂尖社會組織落戶南沙以及優質資源集聚南沙創造政策上的便利，從而帶動其所輻射的各項產業資源在地實現對接與成果轉化，促進社會與科技、經濟、產業同步發展。

一是采用試點模式，即“意向機構—設立標準和管理程序—政府部門認證”。選定一批在重點領域與南沙有業務往來或發展意愿的愛國愛港（澳）港澳非政府組織，納入跨境社會組織合作創新白名單，設立標準和管理程序，由公共管理機關給予一定的主體豁免權，后續擴大試點范圍，結合南沙發展需要，制定標準、程序與管理方案。

二是制定《廣州南沙跨境（港澳）社會組織合作創新重點領域準入目錄》（以下簡稱《準入目錄》），重點社會組織建立一事一議制。依據《南沙方案》制定《準入目錄》，由政府部門印發實施，鼓勵廣州南沙進一步開發開放，引導投資合作方向，管理合作項目。對符合《準入目錄》的重點社會組織落戶提供一事一議制，由相關部門牽頭對接建立專班小組，建立對接機制，開辟綠色通道，并由業務主管單位明確各重點領域開辦資金準入門檻。

三是爭取允許符合條件的取得內地永久居留資格的國際人才擔任民辦非企業科研機構法人代表并準予登記。

四是對落戶痛點難點推行區域性試點政策，進行創新突破。針對社會團體區域限制，有條件的放寬會員分布，并明確港澳籍入會流程，允許港澳機構和個人發起社會團體和入會，并通過出臺指導意見或入會章程等給予明確指導。針對名稱限制，相當一部分港澳非政府組織的名稱具有品牌效應和公信力，可通過制定《廣州南沙跨境（港澳）社會組織合作創新重點領域準入目錄》《跨境合作創新“關鍵詞”目錄》等，有條件的允許保留或部分保留港澳機構原名。

（三）探索建立粵港澳大灣區社會組織合作機制

粵港澳大灣區社會組織合作創新不僅指突破體制障礙，推進港澳社會組織落地，還包括大灣區內地九個地市社會組織之間的合作交流。由于現行法規的限制，社會組織跨地域業務受到嚴格規范。業務活動是社會組織合作交流的最大動力，也應當是社會組織交流合作的最核心內容。廣東各級政府，特別是粵九市政府應當通過政策試點，由易到難，探索放松對社會組織的地域限制。一是建立大灣區社會組織人才交流渠道，實現人才要素的便捷流通；二是積極打造大灣區社會組織典型品牌，實現跨區域品牌聯動，擴大品牌對整個大灣區乃至廣東全省的影響力；三是鼓勵社會組織通過承接政府職能轉移的方式，逐步實現業務范圍的全灣區化；四是推動社會組織通過設立辦事處、聯系點等方式，實現在整個大灣區多點布局。

（四）設立粵港澳大灣區社會組織項目創投

社會組織公益創投項目能夠進一步激發社會組織活力，提高社會組織公益創投資金使用效益，推動社會組織更好參與社會服務、服務經濟社會發展大局，確保社會組織持續健康規范有序發展。通過開展大灣區社會組織公益創投，能夠激發大灣區11個城市社會組織參加大灣區建設積極性，充分調動社會多元力量，更好地滿足人民群眾對美好生活的需求。鼓勵大灣區各級政府同港澳政府等機構合作，設立大灣區社會組織創投資金。申報主體包括港澳背景的社會組織、非政府組織境內代表處，鼓勵社會組織與港澳非政府組織聯合投標。港澳政府對公益項目扶持力度較大，在扶持資金監管方面規范嚴格，通過設立大灣區創投計劃，建立與港澳資源合作的平臺，有助于指導并鼓勵項目主體申報香港（澳門）政府資助資金，雙向培育孵化社會組織，培育大灣區社會組織合作特色項目。

（五）積極引進港澳社會服務標準與人才

港澳開展社會服務工作更早，服務水平和服務能力也達到了世界先進水平，并且建立了較為完善的社會服務標準化體系。應當發揮社會組織合作創新平臺與樞紐的作用，引進港澳資源，建立一套符合內地需求并達到世界先進水平的社會組織從業人員培訓、評估與考核標準。支持港澳社會組織將完善的社會服務人才培養支援體系引進內地，充分發揮港澳在社會服務方面的優勢，與內地社會服務機構形成優勢互補。一方面，引導在粵設立的港澳社會服務機構加強對內地社工的培養，通過培養一批高水準的內地社工而非直接聘用香港、澳門社工，減輕該類社會服務機構用人成本高的困難；另一方面，引導港澳社會服務機構以內地社區中心為根據地，引進香港、澳門特色社工培訓，如工作坊培訓、督導培訓以及活動展示等，彌補內地在社會工作人才專業培訓方面的短板，發揮香港、澳門機構的專業特長。

（六）積極打造社會組織合作創新試驗區

在橫琴、前海、南沙探索社會組織合作創新試驗區建設。以橫琴、前海、南沙為平臺，探索開展港澳社會組織人才評價試點，探索建立粵港澳跨境社會福利信息系統，探索粵港澳社會福利和慈善事業合作的體制機制，成立粵港澳大灣區社會服務基金，建立港澳與內地社會福利界交流合作基地，建立粵港澳社工專業培訓基地，開展社會（社區）服務領域職業（專業）資格互認，探索港澳養老服務機構以服務購買的方式運營各類社會服務中心。同時，鼓勵開展社會組織創新試驗，比如科技合作試驗、國際交往合作試驗等，拓展國際科技交流渠道，構建開放信任合作格局。

作者/粵港澳大灣區（南沙）社會組織合作創新基地課題組

通訊員/粟華英

編輯/劉秀